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打好污染防治攻坚战和持久战

习近平在党的十九大报告中提出“要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战”。污染防治被提升到了新的历史高度。早在2014年3月,李克强总理《政府工作报告》就提出“坚决向污染宣战”,突显了污染危害之严重,以及国家治理污染的决心和勇气。

然而,间歇性、选择性执法不能成为遏制环境违法行为的有效途径:一方面,很多污染企业是地方税费大户,地方保护主义泛滥,地方“打击”污染企业违法行为的动力不足;另一方面,传统的“运动式”执法、执法者对于违规行为信息获取上的被动和滞后,使得违法者不断钻“执法漏洞”,难以从根本上起到威慑作用。可以说,当下中央环保督察下暴露出来的大量“散乱污”,就是早在上世纪90年代中期实施的“三河三湖治理”和“零点行动”所要治理的“十五小”的“阴魂附体”甚至是其死而不僵的生命延续。这也是当前环境治理中最具普遍性、反复性和艰巨性的问题。究其本质,是GDP至上地方政绩考核下,放任资本不择手段逐利、散乱污企业野蛮生长的结果,也是法治观念、规则意识普遍性缺失再加上法治不健全、执法不严所导致。

事物发展的规律告诉我们,凡是普遍存在的问题,一定是制度的缺失或失效,要在制度建设和完善上下功夫;凡是反复出现、长期得不到解决的问题,就要从机制上找原因。习近平总书记也曾指出:只有实行最严格的制度、最严密的法治(简称“两个最严”),才能为生态文明建设提供可靠保障。这就要求我们在打好污染防治攻坚战的基础上,还需要建立长效机制,打好污染防治的持久战。通过环保督察之类的攻坚战,将污染违法行为打得痛,打得狠,打出效果;通过形成长效机制,打好持久战,对污染防治做好制度安排和稳扎稳打推进实施。攻坚战和持久战缺一不可。

首先,打好污染防治攻坚战,须用好环保督察这一“重典治乱”之利器。环保督察说是“查企”,实为“督政”——尤其是反复出现、屡禁不止的污染问题,其根本症结在地方政府的不作为。2014年12月,环境保护部印发《综合督查工作暂行办法》(环发[2014]113号),明确指出环境监管执法从单纯的监督企业转向监督企业和监督政府并重,突出政府对环境质量的主体责任,在全国全面开展以“督政”为核心的环保综合督查。2015年7月,中央深改组会议审议通过,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《环境保护督察方案(试行)》(厅字[2015]21号),赋予环保督察以更高的权威与“刚性”,强调环境保护工作的“党政同责”、“一岗双责”,将地方党委与政府的环保责任作为重点监督范围。另一方面,环境政策以其措施和手段的灵活性、针对性、多样化,恰恰能够突出重点,解决特定区域、特殊时期的特有环境问题,通过对污染严重的重点行业企业先行治理,从关键部位开始管控,从而推进由点到面的环境治理。“气十条”、“水十条”、“土十条”的相继发布,为打好大气、水、土壤“三大战役”提供了必要武器。

其次,通过法律和制度形成长效机制,打好污染防治持久战。实行最严格的制度、最严密的法治,用制度保护生态环境,以法律的稳定性持续彰显现代环境法治理念、价值、意志、决心,塑造无论大小、所有制形式和任何行业,树立企业确切、稳定的环境守法预期,实现环境法治的目标。在抗击污染的战争中,新环保法为我们提供了强大武器,明确了地方政府的环境责任,以及不同环境违法行为所应承担的法律责任。此外,还须发挥道德、伦理等非制度性手段的约束性、引导性功能。以法治增强民众参与环境保护的意识,增强公众的监督能力,拓宽监督渠道,形成自下而上的民众、社会组织对企业、政府的监管。

最后,建立包含政府、企业、社会的防治污染“统一战线”。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责,敢于拒绝高污染低效率产业,敢于治理产能过剩等问题,以此摆脱唯GDP至上的发展模式,实现金山银山与绿水青山的双赢。企业作为排污主体,应承担起自身应负的环境责任,在现有环境制度框架范围内改善生产经营方式;而公众,也应挺身而出勇于,一方面敢于或善于维护其环境权,另一方面也须承担其责任积极参与各类环保活动(如垃圾分类)中,并通过“绿色选购”等行为激励企业生产或提供环境友好的产品或服务。新《环境保护法》强调公众通过社会组织来监督政府与企业行为,社会组织以其专业性和多样性参与环境管理,提高了工作效率,且能够产生更大的社会影响。公众既是“好环境”的受益者、维护者,也是“坏环境”的受害者、施害者。而在这场抗击污染的战斗中,公众又是最广大的参与者,公众参与能够显著提高参与范围和程度。

总之,我们要抓好环保督察这一“利器”,通过自上而下的督察,结合政策手段的灵活性及针对性,切实打好污染防治攻坚战,让地方的环保不作为和污染企业切实感受到痛;同时以环保督察为“良好开端”,确立依靠法律、制度和道德的力量,通过自下而上群众监督,形成污染防治的长效机制,打好污染防治持久战,让环保不作为、污染企业无处遁形、无处容身。

当然,底线思维不可丢,但是环境治理在守住底线的同时,必须正视人民群众对环境提出的新需求。而更高的优美环境需求目标则需要持续努力——正如十九大报告指出的,“生态环境保护任重道远”。生态环境问题,说到底,是发展不平衡不充分所导致的,生态环境问题是发展质量和效益不高的缩影和具体体现;生态环境质量改善也是发展质量改善的标识。因此,以平衡发展、充分发展促进发展质量和效益的提高,是更广泛、更具深远意义的环保。

新时代环境治理思路的转型,既要坚守底线、基于问题导向的思维,又需要满足人民群众的更高需求——包括对优美环境的需求,对环境质量持续改善的需求,对更好的生态产品与服务的需求。从这个意义上说,大力推进生态文明建设以解决发展的不平衡不充分的问题、提升发展的质量和效益,更好满足人民日益增长的需要,更好推动人的全面发展、社会全面进步,将为建设一个生态环境更加良好、环境产品更加丰富、民生福祉更加完善、人民生活更加幸福的现代化美丽中国作出贡献。